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社会进步对洪水灾害影响的历史研究(三)  

2012-07-23 18:30:39|  分类: 《天下》2011年第 |  标签: |举报 |字号 订阅

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3 有效的防洪减灾要求社会的统一规划和协调发展

洪水灾害是超过人们防洪能力的大洪水对于人类生命和财产所造成的损害,那么,减轻洪水灾害的有效途径自然也应该包括两个方面:一方面,要尽可能地去控制自然界的洪水泛滥;另一方面,则应调整社会以适应洪水。上面谈到人类改造自然的努力及其对洪水灾害的影响,此外,人类的社会活动和经济活动,也对洪水灾害有着直接的影响。以下我们分别从防洪的组织管理、经济发展布局以及强化治水机构等方面进行探讨。  

1.防洪必须统一规划并强制执行

由于防洪斗争的紧迫性,治水必然是社会性的大规模的集体行动,并具有准军事化的性质。然而流域范围往往跨越数省区,各地区对防洪有不同要求。因此,防洪首先必须统一规划,强制执行,以取得社会总体的最大效益。有关的历史教训是很多的。春秋时期的楚国和宋国濒临睢水。公元前656年,楚国在对宋国提出领土要求未得逞的情况下,“夹塞两川,使水不得东流。东山之西,水深灭垝,四百里而后可田也。”@7大约是在睢水上拦河筑坝,使上游泛滥成灾。当时齐桓公是列国的霸主,于是出兵干涉,拆除拦河坝,并迫使楚国于召陵(在今河南郾城县)订立盟约,其中有“毋曲堤”的条文,即不许修建危害别国的不合理堤防,大约当年诸侯国间常有这种以邻为壑的行为,于是公元前651年在著名的葵丘(今河南省兰考县)之会上再次重申“毋曲防”的规定,“毋曲堤”或“毋曲防”是我国最早的统一治水的防洪法规条款。

历史上这种出于局部利益的工程建设而产生妨碍全局利益的事件层出不穷,直到近代仍时有发生。199167月太湖流域水灾就是最近的一个例子。太湖流域地接江苏、浙江和上海,虽然1986年制订了全流域综合治理规划,但由于省市之间对洪水排泄出路的路线、流量分配和排水方式等存在不同认识,矛盾重重,致使该流域规划迟迟不能实施。不仅如此,部分地区为了局部利益还不同程度地采取封、围、堵的消极办法,致使泄水河道排水能力降低,蓄水面积减小。与1954年相比,1991年太湖调蓄洪水的容积减少10多亿立方米。太湖目前向下游排水能力仅相当1954年的1/3!11986年太湖治理规划中曾估计,实施综合治理共需投资7.3亿元,如果不进行系统整治,当发生1954年型洪水(相当50年一遇标准)时,沿太湖的大片城镇,包括苏州、常州、无锡、嘉兴、湖州等市都将进水,经济损失将超过100亿元。1991年的灾情证实了这个估计,可谓不幸而言中。

其次,各部门建设应纳入统一的防洪规划,承担相应的防洪义务。   

历史上防洪与灌溉、航运、供水等往往有矛盾,而水利与其它行业和部门之间也往往有利害抵触的地方。据《元史?河渠志》记载:延祐三年(1316年)御河(今南运河)上就曾有一起防洪与灌溉的水利官司。当年在今沧州境内的郎儿口有一座宣泄南运河洪水的溢流坝。但溢流坝下游河道常常决溢泛滥,淹没屯田部队的村庄和田地。屯田部队于是将郎儿口堵闭,御河失去宣泄洪水的出路,上游河段因而决口泛滥。这起官司最后是以重开郎儿口,并浚深拓宽溢流坝下游河道而了结。

部门之间的分工与合作也是至关重要的。一般认为,防洪是水利部门的事,其它行业的建设和管理一般并未附加防洪要求,以致出现一些部门的建设却带来对防洪能力的削弱。例如,森林的过度砍伐将增加水土流失和河道淤积;矿产开发和交通建设也会增加水土流失,而且废弃物往往直接加大水库和河道的淤积;桥梁设计过水能力不足、交通道路穿越行蓄洪区等都将直接削弱排洪能力而增加水灾损失。因此,各有关建设部门在自身建设中,应把维护防洪效能作为必须项目予以考虑,从而避免日后为弥补削弱的防洪能力,再事倍功半地大大追加防洪建设的投入。

2.调整社会和经济发展以适应洪水规律,减轻灾害损失

洪水灾害损失的增加与社会经济发展和人口增长的趋势相一致。新中国成立40多年来全国工农业总产值有了显著的提高。1949年全国工农业产值仅466亿元,到1988年已达24089亿元,增加了51倍。尤其是近10年来,乡镇企业迅猛发展,1989年总数达1800万家,产值达8400亿元。其中工业企业占700万家,产值达6100亿元,占全国工业总产值的28%。这些乡镇企业98%分布在全国的东部和中部地区。其中江苏省和上海市乡镇企业的经济密度高达每平方公里90万元和340万元。⑧由于单位面积上包容的经济产值的增长,在相同频率洪水作用下所造成的损失将显著增长,世界其它多洪水国家的洪灾损失也呈现相同的趋势@8(见表3)。

洪灾随经济增长的事实启发我们考虑如何安排国土开发和调整经济布局以适应洪水规律和减轻洪灾损失的问题。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一,这一点目前尚未得到重视,以致一些地方和部门缺乏防洪观念,盲目将产业和居民区布置在低洼地、河滩地而并未设防;有一些重要的工业企业甚至安置在对于防洪是必不可少的分滞洪区中,在这种情况下,即使设防,也将付出很大的代价并带来防洪能力的削减,为了减轻洪水灾害,在调整社会以适应自然方面,我们有许多工作可做。问题还在于,经济和人口不断增长,为了保障社会的稳定发展,对防洪将不断提出更高的要求。因此,如何在社会安定和经济合理性原则下,把防治洪水纳入国土整治的总体规划之中,预先安排好洪水的出路,把洪水灾害控制在最低限度,是防洪建设的最终目标。   

事实说明,发生自然灾害不能单纯诿过于大自然,也要检讨人类活动自身的合理性,以绍兴鉴湖人为废毁为例,鉴湖兴利达1000年之久,北宋末年被围垦成田,引起该地区洪涝灾害大幅度增加。南宋著名诗人陆游曾在鉴湖边居住70年之久,对鉴湖有深入的观察。他在庆历六年(1200年)所作《甲申雨》中指出:“甲申畏雨古亦然,湖之未废常丰年。小人那知古来事,不怨豪家惟怨天。”@9也就是说,类似这样的暴雨以往也常发生,赖有鉴湖调蓄,可以不成灾。老百姓哪里知道,如今暴雨成灾并不是气象变化的过失,而真正应该遭受怨恨的是废湖为田的豪门贵族。今天虽然不再存在豪门贵族破坏水利的问题,但类似的不计后果的盲目发展,而带来削弱防洪能力的行为,却依然存在。   

人类发展需要注意与自然相适应的思想,在中国古代已有论述。西汉末年的贾让,在他提出的著名的“治河三策”中,一开始就说到:“古者立国居民,疆理土地,必遗川泽之分,度水势所不及。”换成现代的语言就是说,在作国土规划时,必须考虑防洪问题,可预留容蓄洪水的适当场所,人们只能在洪水严重威胁区以外居住和生产。贾让强调人类在征服自然的过程中同时要注意研究自然规律,主动地去适应自然,是其思想中的积极方面。   

实践证明,对于一个国家来说,完全免除一切洪水灾害,既非为所能及,又不经济合理。因此,从社会发展需要和经济合理角度出发,在修建防洪工程,尽可能防止洪水出槽的前提下,着重调整社会以适应自然,减轻超标准洪水出槽后的灾害损失,是进一步防洪减灾的重要方面。

3.强化统一治水机构的功能和增加必要的防洪资金投入是增强防洪减灾能力的重要保证

工程防洪措施面对的主要是自然界的洪水,治理对象比较单纯,许多工作是纯技术性的,而非工程减灾措施,往往是涉及众多因素的有着复杂关系的社会组织行为。其实施和管理是最为困难的事业之一,涉及地区广,部门多,利害关系复杂。因此必须加强各有关方面的合作,加强统一规划和相互协调的机制。对于防洪减灾来说,首先要强化统一的防洪领导机构和增强经费投入。   

防洪只有按独立的水文单元的流域范畴进行统一规划、综合治理,才能取得最大的效益。因此,统一指挥是必要的。宋代已有事权分散的教训。据《河防通议》记载:当年河道主管官员,中央政府派遣的治河官吏以及沿河主管河防的地方官共同管理河政。三方面对于治河工作都有否决权。此外,重要举动还要请示宰相和皇帝,以至于“上下相制,因循败事”。后代逐渐统一事权,完善机构,明代后期开始设总理河道职,清代改称河道总督,统一管理有关流域的河防工作并兼任相应的军职,其行政级别一般也高于各省总督。新中国成立后,河防管理逐步形成七大流域机构,国务院规定:七大江河流域机构是水利部的派出机构,授权流域机构对其所在流域行使水法赋予的有关职责。然而许多妨碍防洪运用和削弱防洪能力的因素是防洪工程建设本身所无能为力的,需要地区间的配合,部门之间的协作,以及社会发展与增强防洪能力之间的相互协调。也就是说,即使单纯从提高防洪减灾的效能出发,也需要进一步完善防洪体制。统一的防洪领导机构应该既能够有效地承担向自然属性的洪水一作斗争的任务,也要能够面对灾害的社会属性,担当统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务。按流域强化治水的领导是许多国家的一致经验。#0目前我国七大流域都建立有流域管理机构,并在不同程度上发挥着流域管理的职能,主要是围绕组织有关流域的技术性水利规划、防洪工程建设、管理与科研来进行。进一步完善流域管理的职能,既要健全流域开发与治理的机能,又要着重解决好流域管理与行政区域管理和部门管理之间的关系;明确流域机构在调处省际和部际水事纠纷和加强对地区经济发展进行指导的职权;以及赋予拟定有关防汛抗洪法规等职权。

由于洪水灾害具有强度高的特点和突发性,对社会的安定和经济发展的影响特别大;同时洪水的防治涉及地区广、部门多,因此应把防洪作为公众的社会福利和安全保障事业,把防洪纳入国民经济基础设施建设中。

40年来,我国政府在江河治理方面给予很大的投入,建设成就和防止水旱灾害的实际成效都十分显著。但在实际执行中,对于防洪减灾的重要性及其在国民经济中的地位的认识却是不稳定的。

19581970年的13年间,全国水利基建投资(包括中央和地方)平均占全国基建总投资的7.47%,而在19801988年的9年间,水利基建投资平均仅占全国基建总投资的2.79%。其中第七个五年计划头三年的平均比重又下降到2.O%。水利基建投资下降后,由于资金短缺,病险水库得不到治理,水利设施老化,防洪能力随之下降,虽然影响水灾灾情的因素还有其它一些,但从发展趋势来看,20世纪80年代水灾面积的增加和水利基建投资下降趋势是一致的。

事实说明,水利基本建设的投入不会一劳永逸,而应该与国民经济发展同步增长,应该有个适度的比例。目前,我国现有防洪体系的建设跟不上社会经济发展的要求,甚至还难以抵消自然环境变化和人为的破坏性影响所造成的防洪能力衰减,因此,急需提高防洪工程建设投资强度,使其与国民经济基础设施的地位相适应。#1

此外,从防洪投入所减免的经济损失来看,40年来,国家投入的防洪资金约300亿元,广大群众每年都投入大量低报酬劳动或纯义务劳动,进行防洪工程建设和防汛抢险。按照实际发生的洪水,对照新中国成立初期的河道防洪能力和修建工程后的实际防洪效能,1949年到1987年的39年间防洪工程累计减淹农田约10亿亩。加上城市、工业等减免的其它损失,减少洪灾损失价值约3000亿元,防洪效益是十分显著的。

综上所述,洪水灾害是超出人们防御能力的洪水造成对人类社会的损害,是自然变异引起的社会问题。因此,减轻洪水灾害的途径自然应从控制自然态洪水和调整社会,以适应洪水两个方面作出努力。从自然方面来看,虽然洪水的年际变化较大,但从历史时段来看,各条江河的自然态洪水都有一个相对稳定的量级和发生概率。然而,近代以来各主要洪水国家的水灾损失却成倍增长。因此,把近几十年与前几十年相比较,既然洪水量级和发生频率相差不大,而洪水灾害损失却大幅度提高,其主要原因自然应从人类社会方面去寻找,洪水是一种自然现象,防洪减灾是人们发展水利、制约水害,恰当处理人与自然关系的一种努力。因此,在防洪减灾中应注意处理好社会发展与洪水的关系。在人与自然的关系中,以往一般只把人类生活的地理环境看作是人类活动的外在的、消极的和基本稳定的场所,而忽视自然界对人类社会的反作用。特别是在现代,人类对自然的干预已遍及全球,其强度也大大超过前代。与此同时,自然界对人类社会的反作用也显著增长,达到再也不可忽视的地步,因而在防洪减灾中,尤其要主动地深入研究。随着人类社会不断扰动和改变着自然界自身的进化过程,自然界是如何反过来影响着人类社会的发展。而不能等到人类盲目行为遭到自然界迟滞的报复降临之日,再去寻求补救的办法。

有鉴于此,在我国,对待自然态洪水已有成熟的系统的治理措施和办法,为了取得进一步减轻灾害损失的效益,今后防洪工作注意力应更多地转向研究社会和经济发展如何适应洪水规律方面,尤其是在改革开放的今天,社会的管理已由单纯的行政管理,加速向行政管理与经济调控相结合的方向转化。土地开发及其利用方式和社会组织形式将发生显著变化。对于防洪管理来说,应充分认识这一转变所带来的新问题及其对防洪的影响。抓紧这一契机,采取相应措施,对于巩固和提高现有防洪能力有重要作用。Ω

更多文章请详见《休闲读品·天下》2011年第四辑

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